El Acuerdo Salas-Becker y la Corte Suprema de Justicia

La reciente decisión de la Corte Suprema de Justicia en la que se “declara que no es inconstitucional” el Acuerdo Salas-Becker, al constituir un “acuerdo simplificado”, merece ser objeto de una serie de consideraciones jurídicas. Con esta decisión nuestro Tribunal Supremo perdió la oportunidad de contribuir a la formación en nuestro derecho interno de un mecanismo efectivo de recepción de tratados internacionales.

Nuestra Constitución Nacional regula el proceso de adopción de tratados a nivel interno, estableciendo un procedimiento que involucra al Órgano Ejecutivo, en su firma y ratificación, y al Órgano Legislativo, con su aprobación previo a la ratificación (artículos 159.3 y 184.9). La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que es ley de la República (Ley 17 de 1979), define tratado como un “acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”. Igualmente, dicha Convención establece las formas en la que se puede manifestar el consentimiento en obligarse por un tratado (artículos 11 a 17). El derecho internacional deja al arbitrio de cada Estado soberano, mediante su derecho interno, establecer las formas en las que se manifestará el consentimiento en obligarse por un tratado.

El fallo de la Corte plantea que existen distintos tipos de tratados en nuestro ordenamiento jurídico interno, como “tratados solemnes” y “acuerdos simplificados”. La Corte confunde las formas de manifestar el consentimiento en obligarse con el concepto de tratado. Paradójicamente, el razonamiento de la Corte Suprema panameña descansa, en gran medida, en el criterio de la Corte Constitucional de Colombia. Es necesario resaltar que la Constitución colombiana establece facultades distintas en cuanto a la celebración de tratados, pues involucra al Ejecutivo, al Congreso y a la Corte Constitucional (Constitución de Colombia, artículos 189.6, 224 y 241.10) en el proceso previo a la ratificación de un tratado. Igualmente, el tribunal constitucional colombiano ha señalado que a nivel constitucional no “se encuentra excepción alguna al control que debe ejercer el Congreso de la República, en la aprobación de los tratados internacionales”.

La Convención de Viena también contempla la figura de acuerdos ulteriores para interpretar un tratado o para la aplicación de sus disposiciones (artículo 31). Colombia reconoce esta figura dentro de lo que denominan “acuerdos simplificados” los cuales no generan obligaciones nuevas o adicionales para el Estado por ser un desarrollo directo de un tratado negociado, suscrito, aprobado y revisado en la forma prevista por su Constitución. En tales casos o en los que el documento verse sobre competencias que le son exclusivas al Ejecutivo, el “acuerdo simplificado” está exento del proceso constitucional. En caso de que estos instrumentos generen nuevas obligaciones para Colombia, estaríamos frente a un tratado. Panamá no ha legislado sobre esta materia, y, en cambio, utiliza de forma inadecuada la figura de “acuerdos simplificados”.

Cuando una norma es clara, no cabe interpretación. Un tratado es todo documento que cumple con la definición de la Ley 17 de 1979, y la forma de prestar el consentimiento en obligarse a éste la contempla nuestra Constitución. Aun si la Corte deseara importar los criterios constitucionales de Colombia, el “acuerdo simplificado” Salas-Becker seguiría siendo un tratado, pues genera nuevas obligaciones tales como los procedimientos para operaciones en aguas internacionales contra embarcaciones sospechosas, y nos incorpora a la “Iniciativa de Seguridad Contra la Proliferación”.

La Corte Suprema de Justicia ejerce control de la constitucionalidad de un tratado en cuanto al procedimiento a seguir para obligarse. Si un tratado infringe otras normas constitucionales, el mismo no debería pasar el proceso de aprobación y ratificación del Ejecutivo y Legislativo. En caso de que esto suceda, el control de la constitucionalidad se ejercería sobre los actos de los órganos del Estado, no sobre el tratado. Declarando inconstitucional su adopción, la Corte podría ordenar al Ejecutivo retirarse o suspender la aplicación del tratado en el ámbito interno, lo cual no tendría efectos legales a nivel internacional.  Si la Corte tuviese la facultad de anular un tratado no habría sido necesario celebrar los Tratados Torrijos-Carter; hubiese bastado una sentencia de la Corte Suprema de Panamá declarando inconstitucional el Hay-Bunau-Varilla; así como la Corte Internacional de Justicia no pudo pronunciarse sobre la legalidad de la declaración de independencia de Kosovo a nivel internacional.

Mediante este fallo, la Corte Suprema pretende legislar dejando vacíos conceptuales en cuanto a la definición de tratados y la ausencia de un mecanismo interno de recepción de estos “acuerdos simplificados” (si no son ley, ¿cómo se aplican? ¿principio de legalidad?). Es entendible que ante la realidad mundial se quiera agilizar el proceso de celebración de tratados mediante procedimientos simplificados. Corresponde entonces contemplar una reforma constitucional y la adopción de una Ley de Tratados, que regulen estos conceptos y establezcan los mecanismos para obligarse.

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