La reciente propuesta de modificar el artículo 4 de la Constitución Nacional con el propósito de supeditar el cumplimiento del derecho internacional a su concordancia con el ordenamiento jurídico interno, merece ser analizada desde una perspectiva pragmática. En las relaciones internacionales no existe una estructura centralizada que funcione como “gobierno mundial”. En el interés de garantizar la convivencia pacífica entre las naciones, surge el derecho internacional como una especie de contrato social al que los Estados se someten de forma voluntaria. Es decir que el derecho internacional es voluntarista, no le puede ser impuesto a ningún Estado sin su consentimiento.
Según el derecho internacional, la forma en la que un Estado manifiesta su consentimiento en obligarse por una norma internacional es competencia exclusiva de dicho Estado; en otras palabras, a cada Estado le corresponde decidir, mediante su derecho interno, el mecanismo o la forma mediante la cual se va a comprometer con una norma internacional. En base a lo anterior, es fundamental comprender que las normas internacionales como los tratados o la costumbre internacional únicamente pueden vincular a Panamá mediante el consentimiento de Panamá.
En lo concerniente a los tratados, nuestra Constitución es clara. Si bien el Órgano Ejecutivo está facultado para celebrar tratados (artículo 184.9), el Órgano Legislativo debe aprobarlos o desaprobarlos, previo a su ratificación (artículo 159.3). Corresponde, entonces, a los diputados, en el ejercicio de la función legislativa, velar porque los tratados sometidos a su consideración no infrinjan nuestro ordenamiento jurídico interno. Si no lo infringe, se procede a su aprobación, y si lo infringe se le desaprueba y no se ratifica (y por ende no nos vincula). Ese es el propósito del proceso de aprobación. En caso contrario, estaríamos frente a una infracción de la ley o la norma constitucional, o ante una omisión en el ejercicio de la función legislativa (artículo 18).
Pero el derecho internacional es más que tratados, también lo integra la costumbre internacional, entendida como una práctica internacional constante y virtualmente uniforme aceptada como derecho. Contrario al caso de los tratados, que al aprobarse se promulgan como ley de la República, Panamá no cuenta con un mecanismo de recepción efectivo para la costumbre internacional. No obstante, en el entendimiento de que la práctica internacional panameña, sostenida en el tiempo y en el espacio, puede adquirir un carácter consuetudinario y obligatorio a nivel de derecho internacional, su análisis, estudio, supervisión y fiscalización adquiere una importancia fundamental.
Según nuestra Constitución, corresponde al Ejecutivo Nacional dirigir las relaciones exteriores de nuestro país, así como acreditar y recibir agentes diplomáticos (artículo 184.9). Es decir que la principal fuente de práctica internacional de Panamá proviene del Ejecutivo. Sin embargo, tal como lo ha reconocido la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, la práctica internacional de un Estado la conforman todos sus órganos, incluyendo el Legislativo y el Judicial.
En este sentido, desde el año 1932, la Asamblea Nacional creó la Comisión Permanente de Relaciones Exteriores (Ley 46 de 1932) que “actúa como asesora del Poder Ejecutivo” en “catalogar todas las gestiones de carácter internacional que puedan constituir los fundamentos de una política exterior uniforme y cónsona con los intereses de la República” y se le instruye presentar “un informe extenso y razonado de sus gestiones, acompañado de las reformas que estime prudentes en el servicio exterior de la República o en las pautas de su conducta internacional”. Esta ley buscaba cimentar una política exterior de Estado, pero también intentaba fiscalizar la práctica internacional de Panamá. Estas funciones más o menos subsisten en el Reglamento Interno actual de la Asamblea que autoriza a la Comisión de Relaciones Exteriores a emitir conceptos sobre las relaciones internacionales y el cuerpo diplomático y consular de Panamá y sobre nuestra participación en organizaciones internacionales, así como atender reclamos de gobiernos extranjeros. Lo anterior deja de manifiesto que la Asamblea Nacional incide directamente en la interacción de Panamá con el derecho internacional. Por muchos años, la Asamblea ha delegado en el Ejecutivo su función legislativa en materia de tratados, incurriendo, en ocasiones, en omisión de funciones. Igualmente, teniendo la facultad de asesorar al Ejecutivo en la ejecución de la política exterior e incidir en nuestra práctica internacional, han preferido limitarse a un rol protocolar. Hago este señalamiento pues si la Asamblea Nacional no está conforme con algunas normas del derecho internacional público a las que Panamá voluntariamente se ha adscrito, no es en el proceso de las reformas constitucionales a donde debe acudir a pedir auxilio. Lo que le corresponde hacer es cumplir con la Constitución y las leyes, acatar los compromisos internacionales adquiridos por Panamá de buena fe y retomar el ejercicio de su función internacional.
