Bufete Illueca Abogados

Normas de Procedimiento

Por Gina Picardi de Illueca

Se considera como elementos indispensables para la existencia de un Estado que cuente con un territorio delimitado por sus fronteras, dentro del cual ejerza su soberanía en base a un ordenamiento jurídico propio y lo más importante que cuente con una población que lo habite.

En el Título I de la Constitución Política, se define a la República de Panamá como un Estado Soberado e Independiente con una organización política en base a un sistema de Gobierno “unitario-republicano-democrático y representativo.

Establece cual es su espacio geográfico que comprende su superficie terrestre, mar territorial, plataforma continental submarina, su subsuelo y el espacio aéreo entre Colombia y Costa Rica de conformidad con los tratados de límites celebrados con estos Estados.

Define en su Título II como se adquiere la nacionalidad panameña y establece los siguientes parámetros:

  1. Por nacimiento
  2. Por naturalización
  3. Por disposición constitucional

En el artículo 14 de nuestra Carta Magna, se establece las bases bajo las cuales debe responder nuestra Política Migratoria al señalar los siguientes criterios:

  1. Que la Inmigración debe estar regulada por Ley
  2. Que dicha Ley debe de responder a los intereses sociales, económicos y demográficos del país

Si la Ley refleja este precepto o mejor dicho esta Orden Constitucional la misma deberían de entrar a definir y a establecer el procedimiento correspondiente que atienda los intereses sociales de nacionales y extranjeros así como a los criterios económicos y demográficos a los cuales debe de responder.

Para situarnos en el camino correcto al cual este análisis debe de responder, en materia legal uno de los temas más abandonados del Derecho Nacional en cuanto a su estudio y desarrollo ha sido lo que identificamos como Derecho Migratorio Panameño y en particular a criterios tan importantes como los referentes ha:

  1. Elementos de formación del Derecho Migratorio Panameño
  2. Objetivos
  3. Campo de Aplicación
  4. Normas de Procedimiento
  5. Terminología

El Dr. Cesar Quintero en su obra Principios de Ciencia Política, señalo que “Hay quienes niegan carácter científico a la Política. Consideran que ella no es una ciencia porque nada es tan cambiante e incierto como el desarrollo de los fenómenos políticos”, podríamos sentirnos ilustradamente intimidados ya que no hay una normativa tan cambiante, incierta y donde la práctica descarta a la norma, negándose cualquier carácter científico, como es el caso de la temática migratoria nacional.

La evolución de la normativa migratoria panameña tropieza y ha tropezado con la dificultad de que la práctica ha superado a la propia ley, constituyéndose el criterio del funcionario de turno en la fuente de derecho, por encima de la propia ley.

El Derecho Migratorio no puede ni debe, pues, limitarse a describir y listar requisitos debe de trazar y ordenar toda la temática migratoria, que está íntimamente relacionada con la condición jurídica del extranjero, vinculándose tanto con el Derecho Constitucional Panameño así como materia propia del Derecho Internacional.

No es inoportuno señalar que la reducción que se pretende imponer del Derecho Migratorio Panameño, que se refleja en una maraña de requisitos y trámites sometidos a procedimientos llenos de pasos y secuencias no sustentados científicamente, no es realmente lo que la evolución de la normativa migratoria exige.

En la secuencia de escritos de Justo Arosemena sobre las Ideas Morales que deben de sustentar la administración pública del Estado Panameño señalo: “Hemos indicado los defectos principales de nuestras instituciones con el propósito de corregirlas para que llenen su objetivo (Publicado en El Movimiento, 15 de diciembre de 1844)

El difícil equilibrio que el derecho migratorio pretende obtener, entre la capacidad interventora del Estado, a través de sus instituciones como el Servicio Nacional de Migración y una mayor cantidad de garantías para los administrados, es posible obtenerse mediante la debida estructuración donde quede claro el delicado balance de pesos y contrapesos, donde la balanza de la ley no soporte el peso de la falta de un método jurídico en cuanto a la aplicación de la normativa migratoria.

Si entendemos por Método Jurídico, la suma de procedimientos lógicos para la investigación de las causas y de los fines del Derecho, para el conocimiento e interpretación de sus fuentes que sean la base para la estructura de sus términos, nos encontramos con las siguientes interrogantes:

¿Cuáles son los principios Jurídicos que sustentan la temática migratoria

¿Cuáles son los elementos que los conforman y sus fundamentos?

¿Cuáles son los términos y conceptos que lo rigen, su alcance y significado?

¿Cuáles son sus normas de procedimiento?

La Norma Jurídica establece cuales son las reglas de procedimiento cuyo fin es el cumplimiento de los preceptos legales, representados estos por las normas de Derecho.

Una de las primeras leyes que dicto el Órgano Legislativo fue la Ley 72 de 11 de junio de 1904 publicada en la Gaceta Oficial 4 de 11 de junio de 1904. Sobre inmigración en general.

Panamá es un país conformado por una inmigración múltiple, y ha sido afectado por lo que nosotros hemos identificado como “Oleadas Migratorias”, identifiquemos brevemente las siguientes:

La fiebre del oro de California fue un fenómeno social ocurrido en Estados Unidos entre 1848 y 1855; caracterizado por la gran cantidad de inmigrantes que necesitaban llegar a California en busca de dicho metal. Los primeros buscadores de oro, viajaron a California por barco por la ruta de Cabo de Hornos eso le tomaba meses, entonces se busco una ruta alterna, la alternativa fue Panamá.

En 1879 fue la Sociedad de Geografía, de París, bajo la presidencia Lesseps el que elige el proyecto de un canal a la altura de Panamá.

Los trabajos iniciados por los franceses generaron que personas de India, África y Oriente se embarcaran en la construcción del Canal, es la segunda gran Oleada de Inmigrantes que experimenta el País.

DE 1904-1914 los historiadores nos dan cifras que oscilan entre 50 mil a 70 mil inmigrantes en sus momentos picos de la construcción del canal por parte de los americanos. Dato interesante fue que al igual que los Franceses el Tratado Hay Buneau Varilla contenía una cláusula de repatriación pero fueron en ambas ocasiones los que se identificaban como “Los Caseros” los que impidieron que dicha cláusula se cumpliera, si se iban quien habitaría todas las viviendas construidas. En esta etapa se consolidan importantes fortunas.

Con la Segunda Guerra Mundial Panamá experimenta un nuevo proceso migratorio histórico, el Presidente Ricardo Adolfo de la Guardia en el año de 1942 se vio forzado a emitir el Decreto Nº 202 de 3 de agosto, regulando la inmigración   basado en la enorme afluencia de extranjeros, que fue de tal impacto al superar la capacidad del Estado para manejarlo y de tener la capacidad en materia de Servicios Públicos.

En la actualidad las condiciones a nivel mundial son muy complejas, hay factores que como nunca en la historia impulsan un movimiento migratorio internacional sin precedentes. Factores como la globalización, el clima, la economía, la seguridad, la oferta de trabajo, han hecho que Naciones Unidas prevea para el 2,015, que de cada 35 personas en el mundo 2 se establecerán en un país distinto al de su origen, lo cual genera una perspectiva de un movimiento global sin precedentes.

La tendencia de las nuevas legislaciones migratorias, han dado un importante giro, se han vuelto más restrictivas, en donde conceptos como el de refugio o asilo se han complicado administrativamente, incluso se ha llegado al punto de desconocerlo por efecto de la gran demanda de este status.

Con los acontecimientos del 11 de septiembre, el panorama migratorio mundial tomo un giro asimilándose esta temática al de “Seguridad Nacional”. Vemos que países como Estados Unidos, España, Inglaterra, Francia, Italia, Brasil, Japón, entre otros, han hecho importantes cambios y modificaciones a sus leyes sobre Migración.

Veamos de forma muy esquematizada la Clasificación Migratoria vigente que conlleva el sistema de Visas y Residencias

Las normas sobre Migración que regulan la entrada, permanencia y salida de los extranjeros en Panamá, establecen cuatro categorías básicas:

  • No Residentes
  • Residencias Temporales
  • Residente Permanente
  • Residente bajo Leyes Especiales
  • Extranjeros bajo protección de la República de Panamá.

Como se puede apreciar las Sub- Categorías migratorias generan:

  1. La no Residencia
  2. La Residencia Temporal
  3. La Residencia Permanente

Que implicaciones legales tiene esto:

En materia migratoria la “No Residencia” obedece a la clasificación de visas, cuya característica fundamental es que el extranjero portador de una visa no es considerado como residente en Panamá. La vigencia de este tipo de visas va desde horas a un máximo de 9 meses.

La Residencia Temporal conlleva un término de 12 meses, renovables hasta 5 veces por igual período de tiempo, y se supone que la vinculación no conlleva la permanencia definitiva.

El grueso de las residencia temporales están vinculadas con “Trabajo”

La Residencia Permanente ofrecen las siguientes características:

  1. Existe una decisión del extranjero de permanecer en Panamá en forma definitiva;
  2. La residencia Permanente está vinculada con alguna de las siguientes subcategorías:
  • Inversión
  • Trabajo
  • Matrimonio con Nacional
  • Residencias Especiales

El Servicio Nacional de Migración tiene tres funciones que por ley debe de cumplir:

  1. Funciones de índole administrativa;
  2. Funciones de seguridad,
  3. Funciones vinculadas con la “Política Migratoria del Estado Panameño

Debemos de entender como país las implicaciones y los vínculos que la normativa migratoria establece, para entender el rol que esta Institución debe de jugar dentro del contexto nacional e internacional.

Migración vincula a los Estados y a las personas que forman parte del mismo en virtud de su desplazamiento.

EVOLUCIÓN DE LA TEMÁTIVA MIGRATORIA PANAMEÑA

A partir de 1930, el tema migratorio ha involucrado a distintas dependencias gubernamentales y tenemos que:

  • En 1934 la Policía Nacional empiezan a realizar formalmente los primeros controles y registros del ingreso de extranjeros.
  • En 1940 Policía Nacional toma por ley el control de los registros migratorios
  • En 1942 se crea formalmente dentro de la Policía Nacional el “Registro de Inmigrantes”
  • En el año de 1950, se pasa este control al Ministerio de Relaciones Exteriores y se crea la Sección de Extranjería y Naturalización.
  • En 1960 mediante el Decreto Ley16 se crea el Departamento de Migración dentro del Ministerio de Gobierno y Justicia
  • En 1983 mediante la Ley 20, el Departamento de Migración pasa a control de las extintas Fuerzas de Defensa.
  • En 1990 mediante el Decreto de Gabinete Nº del 12 de enero es transferido nuevamente el Departamento de Migración al Ministerio de Gobierno y Justicia.
  • En 1999 mediante la Ley 47 el Departamento de Migración es elevado al rango de Dirección Nacional.
  • En el año 2,008 Migración pasa a conformarse en el Servicio Nacional de Migración como una institución de Seguridad del Estado.

La normativa Migratoria debe de tener como propósito desarrollar y regular las funciones administrativas, de seguridad nacional y la reglamentación de la política migratoria, del Estado Panameño.

Por razones de orden público y de seguridad jurídica, se considera que las disposiciones migratorias solamente podrán ser modificadas por una norma igual o de superior jerarquía, de esta forma se evitaría que se solicitase o que se estableciese requisitos o trámites que no se encuentren dentro de la normativa migratoria vigente.

La Ley 38 31 de julio de 2,000 es aplicable a los trámites y procedimientos migratorios de forma supletoria. Los vacíos en el procedimiento administrativo que se presenten tanto el Decreto Ley 3 así como su reglamento, deberán suplirse con las normas de procedimiento administrativo que regulen materia semejante, y en su defecto por las normas del Libro II del Código Judicial en cuanto sean compatibles con la naturaleza del procedimiento administrativo

El procedimiento migratorio tanto en materia administrativa, de seguridad y de política migratoria, se basan en los principios de imparcialidad, economía, celeridad y eficiencia, garantizando la realización oportuna de su función con apego al principio de la estricta legalidad.

Debido a la naturaleza del trámite migratorio, se deben de adoptar procedimientos de gestión sumaria que permitan el rápido despacho de los asuntos administrativos, de seguridad y de política migratoria.

Gestión Administrativa

El Servicio Nacional de Migración tiene las siguientes funciones de índole administrativa:

  1. Admitir y tramitar Visas y permisos de residencia   concederlas o negarlas mediante resolución;
  2. Expedir los Carnés de identificación para visas y permisos de residencia;
  3. Expedir Certificación del estatus migratorio del extranjero;
  4. Certificaciones sobre movimiento migratorio que se da por razón de las entradas y salidas del país;
  5. Salvoconductos
  6. Visas múltiples para ciudadanos no residentes;
  7. Pasaporte panameño expedido para rentista retirado.
  8. Certificados relacionados con las exoneraciones de artículos para uso doméstico y vehículos para rentistas y pensionados dirigidos al Ministerio de Economía y Finanzas;
  9. Expedición de citaciones en virtud de los impedimentos de salida para los extranjeros dictados por las autoridades competentes;
  10. Citaciones, resoluciones de sanciones pecuniarias y certificaciones de deudas y arreglos de pagos;
  11. Certificaciones de Finiquito de Trámite para Rentista Retirado.
  12. Certificación de Cancelación de Pasaporte: ;
  13. Notas de absolución de consultas;
  14. Resoluciones de trámite;
  15. Mandamientos de pagos.

Para cumplir debidamente con sus funciones Migración requiere:

  1. Una ruta de trámite;
  2. Las reglas aplicables a los cambios de Categorías Migratorias
  3. Forma como se presentan las Solicitudes
  4. Término de vigencia de los documentos que se adjuntan con las solicitudes
  5. Conformación de los Expedientes Migratorios
  6. Reglas aplicables de darse la pérdida del expediente, devolución del depósito de repatriación, el cambio de nacionalidad del extranjero
  • El procedimiento migratorio debe ser impulsado de oficio en todos sus trámites.
  • El Servicio Nacional de Migración no debería de solicitar la presentación de copias certificadas o fotocopias de documentos que ya reposen en el expediente o que tenga en su poder.
  • Los pagos en concepto de los servicios migratorios que incluyen depósito de repatriación, de garantía, por servicios migratorios deberían realizarse directamente ante el Banco Nacional de Panamá o en la Caja de Ahorros,
  • El Servicio Nacional de Migración debería de contar con un banco de información actualizado de los países que no expiden certificado de antecedentes penales, conforme lo establece el numeral 2 del artículo 28 del Decreto Ley 3;
  • El Servicio Nacional de Migración en el ejercicio de sus funciones de seguridad debería de verificar la condición penal y policiva de los extranjeros que ingresan al territorio nacional
  • Las Carta de Responsabilidad solamente se debería de presentar en aquellos casos en que el tipo de visa o permiso de residencia exoneren del pago del impuesto de repatriación;
  • El Fondo de Repatriación, cuando aplique, solamente debería de ser pagado una sola vez, aunque el extranjero realice posteriormente cambio de categoría migratorio.

Documentos que expide el Servicio Nacional de Migración

El Servicio Nacional de Migración en el ejercicio de sus funciones administrativas expide, entre otros, los siguientes documentos:                                        

  1. Visas y permisos de residencia   concedidas mediante resolución;
  2. Visas de turismo para ciudadanos de nacionalidades restringidas;
  3. Carnés de identificación para visas y permisos de residencia;
  4. Permiso Especial bajo la condición de Protección de Trámite, que se expide a favor de los extranjeros que sean parte de investigación por la interposición de una denuncia ante la Unidad de Control de la Legalidad;
  5. Certificación del estatus migratorio del extranjero;
  6. Certificación sobre movimiento migratorio que se da por razón de las entradas y salidas del país;
  7. Salvoconductos expedidos a aquellos ciudadanos extranjeros cuyos países no tienen representación diplomática ni consular en Panamá;
  8. Visa múltiple para ciudadanos no residentes;
  9. Pasaporte panameño expedido para rentista retirado. Este pasaporte para todos los efectos legales es considerado como un documento de viaje que no representa un reconocimiento de la nacionalidad panameña;
  10. Certificados relacionados con las exoneraciones de artículos para uso doméstico y vehículos para rentistas y pensionados dirigidos al Ministerio de Economía y Finanzas;
  11. Expedición de citaciones en virtud de los impedimentos de salida para los extranjeros dictados por las autoridades competentes;
  12. Citaciones, resoluciones de sanciones pecuniarias y certificaciones de deudas y arreglos de pagos;
  13. Certificaciones de Finiquito de Trámite para Rentista Retirado. Es la certificación expedida por el Servicio Nacional de Migración mediante la cual se notifica al Banco que el extranjero a favor de quien se expide ha solicitado y aprobado la cancelación de su Permiso de Residencia en calidad de Rentista Retirado, a fin de que pueda retirar los fondos depositados en dicho Banco. Esta Certificación no se requerirá en los casos en que el permiso de residencia haya expirado y el extranjero no haya solicitado su renovación;

El Decreto Ley 3 de 2008, contiene un total de 141 artículos divididos en XIV Títulos que a su vez están subdivididos en Capítulos.

En cuanto a los principios normativos a los cuales responde esta ley, hemos encontrado que se destacan los siguientes:

  • Migración pasa a ser una “Entidad de Seguridad del Estado”, abandonando su condición de Dirección Administrativa como hasta ahora ha desempeñado.
  • Entre los objetivos principales de la Ley, se destacan los de establecer sistemas de controles y fiscalización para lo cual se crea una organización de Seguridad.
  • La Ley crea y define dos tipos de funcionarios dentro de Migración, los Administrativos y los de carrera de Seguridad Migratoria.
  • Crea la Carrera Migratoria

Con el Decreto Ley 3 de 2008 se introducen los siguientes criterios:

  1. Crea el Consejo Consultivo de Migración, integrado exclusivamente por miembros del Gobierno a nivel de Ministros.
  2. Se crea la política de cuotas migratorias.
  3. Se crea la figura de los “Censos”.
  4. El Sub- Director de Migración pasa a ser un miembro de la “Carrera de Seguridad Migratoria”, con estabilidad laboral.
  5. Se otorga al Director de Migración la facultad de “Crear Juzgados Ejecutores y ejercer Jurisdicción Coactiva”, imponer multas y sanciones de distinta índole y montos.
  6. Crea la figura del Funcionario Diplomático que atenderá los asuntos migratorios en algunos consulados y aumenta las funciones migratorias del Cuerpo Diplomático y Consular Panameño acreditado en el exterior, ante quienes se tramitaran además las “Visas Consultadas”
  7. Crea 4 categorías migratorias: -No Inmigrantes-Inmigrante Temporal-Inmigrante Residente- Extranjero bajo la Protección del Estado.
  8. Introduce la figura de “Visitante de Corta Estancia” que incluye a las alternadoras y que identifican el proyecto como “Trabajadoras de Espectáculos”.

Se han podido apreciar los siguientes vacíos de procedimiento administrativo dentro de la Ley y del Reglamento

  • No reglamenta las Visas Consultadas.
  • No se aclara el papel del Consejo de Seguridad en el trámite migratorio.
  • No se aprecian normas de procedimiento migratorio
  • No contiene normas de transparencia
  • No contiene normas de protección de trámite.
  • No contiene normas de organización administrativa de la institución.
  • No desarrolla disposiciones en cuanto de los Archivos de Migración.
  • No contempla normas ordenadas sobre Investigación Migratoria
  • No se reglamenta el procedimiento de Detención del extranjero.
  • No se reglamentan los Albergues, que permanecen como especie de recinto de detención de extranjeros;

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