Las decisiones de política exterior obligan a los Estados a ser consecuentes y adoptar medidas específicas que faciliten su plena ejecución. De lo contrario, con el paso del tiempo y la evolución de los acontecimientos, queda en evidencia la ausencia de un compromiso real del Estado hacia estas. Este fue el caso de la “incorporación” de Panamá a la coalición contra el Estado Islámico de Irak y el Levante o Dáesh a la luz de nuestras obligaciones internacionales.
En febrero de 2015, Panamá se convirtió en el primer y único país latinoamericano en incorporarse a la coalición contra Dáesh liderada por los Estados Unidos. Esta coalición tiene como su principal compromiso degradar y, en última instancia, derrotar a Dáesh. Una de sus principales tareas, según su página oficial, es prevenir el movimiento de los combatientes terroristas extranjeros. Por estos, se refieren a aquellas personas que viajan a un Estado distinto de su Estado de residencia o nacionalidad con el propósito de cometer, planificar o preparar actos terroristas o participar en ellos, o de proporcionar o recibir adiestramiento con fines de terrorismo, incluso en relación con conflictos armados.
La tarea de prevenir el movimiento de combatientes terroristas extranjeros es en realidad una obligación internacional que antecede a la incorporación de Panamá a la coalición. Esta obligación surgió a partir de la Resolución 2178 (2014) del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas que decidió que todos los Estados miembros (incluyendo Panamá) debían cerciorarse de que sus leyes tipificasen delitos graves que fuesen suficientes para enjuiciar y sancionar a sus nacionales y personas sujetas a su jurisdicción que viajen o intenten viajar a otro Estado con el propósito de encajar en la definición de combatiente terrorista extranjero. Es decir que Panamá, desde hace 5 años (septiembre de 2014), tiene la obligación positiva de adoptar un instrumento legislativo de esta naturaleza. Está de más decir que esto no ha pasado.
Sin embargo, la problemática va más allá, pues ante la inminente derrota militar de Dáesh, la cuestión de los combatientes terroristas extranjeros que retornan a su país de origen o que buscan establecer células de la organización terroristas en otras partes del mundo toma importancia. Panamá no es ajena a esta problemática, tal como lo ejemplifica el incidente de junio de 2019 cuando se reportó que tres miembros de Dáesh (dos egipcios y un iraquí) habían pasado unos días en nuestro país, antes de ser detectados en Nicaragua y México.
Ante la ausencia de normas aplicables a casos como estos, el retorno de combatientes terroristas extranjeros o la llegada de elementos de grupos terroristas a Panamá presupone otro desafío en materia de política criminal del Estado y plantea cuestionamientos legales, éticos y prácticos en cuanto al tratamiento de los combatientes terroristas extranjeros. Para hacer frente a esto, Panamá tiene a su disposición una herramienta que nunca ha utilizado: la jurisdicción universal. Esta le permitiría ejercer su jurisdicción sobre aquellos combatientes extranjeros involucrados en la comisión de crímenes de guerra, de lesa humanidad o genocidio. No obstante, aquellos que no estuvieron involucrados en crímenes de esta naturaleza, no serían sujeto de la jurisdicción panameña, pues el hecho de que alguien se radicalice en Panamá y decida viajar a otro país con el motivo ulterior de participar en actividades de terrorismo (delito contra la seguridad colectiva) no activa el criterio de jurisdicción universal contenido en el artículo 19 de nuestro Código Penal. Si bien es importante que estas personas sean juzgadas en donde cometieron los crímenes, es importante que el Estado donde se les encuentre tenga los mecanismos jurisdiccionales necesarios para enjuiciarlos. Tampoco debemos olvidar el factor disuasorio que representa tipificar lo establecido en la Resolución 2178 (2014), ya que una medida como esta dificulta el reclutamiento en nuestro país con propósitos de radicalización y, ante una tentativa no consumada, facilita el intercambio de información con otros Estados. En esa misma línea, es preciso que se analicen las medidas administrativas y restricciones de movimiento aplicables para los casos de personas que planeen convertirse en combatientes terroristas extranjeros o deseen incorporarse a grupos como Dáesh. Además, es necesario que se limiten las facultades de investigación de nuestras autoridades y estamentos de seguridad para hacer frente a estas conductas. La cuestión de los combatientes terroristas extranjeros es sin duda compleja, pero la ausencia de una regulación clara es peligrosa pues facilita las actividades de reclutamiento, creando un ambiente fértil para la radicalización y el extremismo violento, agravándose por la ausencia de cohesión social y la marginalización de minorías, afectando a su vez derechos y libertades civiles de otras personas, y traduciéndose en el incumplimiento de nuestras obligaciones internacionales.
