I. Introducción
El cuadragésimo quinto aniversario de la reunión del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas celebrada en la República de Panamá, en este hemiciclo legislativo, constituye una oportunidad única para analizar el contexto histórico de dichas sesiones y su significado para la lucha diplomática por la reivindicación de la plena soberanía panameña.
La celebración de diez (10) sesiones (sesión 1695 a 1704) entre los días 15 a 21 de marzo de 1973 en suelo patrio, permitió a Panamá replantear oficialmente su estrategia para la recuperación de la zona canalera. A mi juicio, mediante la celebración de diez sesiones de uno de los órganos principales de las Naciones Unidas, cuya función es el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, Panamá multilateralizó su disputa con los Estados Unidos de América por la Zona del Canal. Antes de 1973, la lucha diplomática por el Canal se había limitado al ámbito bilateral y en las ocasiones en que se había intentado llevar al ámbito multilateral, la diplomacia panameña había sufrido grandes decepciones.
Es por ello que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas reunido en nuestro país, constituyó el foro y lugar indicado para catapultar al plano multilateral la lucha panameña y reincorporarla a la agenda de descolonización de las Naciones Unidas. Me refiero a reincorporación pues hasta 1947, la Zona del Canal de Panamá estuvo listada por la Asamblea General de las Naciones Unidas como un territorio no autónomo.
II. Antecedente: la Zona del Canal como territorio no autónomo
En 1946, a solo un año del establecimiento de las Naciones Unidas, la Asamblea General, mediante resolución 66(I) del 14 de diciembre, tomó nota de la información transmitida por el Gobierno de los Estados Unidos de América concerniente a la condición de la Zona del Canal de Panamá como territorio no autónomo. Ante esta acción, la delegación panameña ante la O.N.U. presentó una protesta formal contenida en una declaración (ver O.N.U. Doc. A/200, 26 de noviembre de 1946). En dicho documento, Panamá declaró lo siguiente:
- Que la República de Panamá es y nunca ha dejado de ser el soberano de la franja de territorio conocida como la Zona del Canal de Panamá.
- Que los Estados Unidos únicamente adquirieron por medio de tratado, “el uso, ocupación y control” de la Zona del Canal.
- Que dicho “uso, ocupación y control” fueron otorgados con el propósito específico de “construcción, mantenimiento, operación, saneamiento y protección del Canal”.
- Que la Zona del Canal no es una POSESIÓN o parte del dominio político de los Estados Unidos.
- Que la Zona del Canal de Panamá es un territorio sin una población nativa, permanente y homogénea.
- Que los actuales habitantes de la Zona del Canal no tienen ningún interés unido al suelo, y que no pueden, ni pueden tener aspiraciones políticas para el autogobierno o independencia.
- Que la Zona del Canal de Panamá únicamente puede ser administrada como una porción de territorio exclusivamente dedicada al mantenimiento, operación y protección del Canal.
En atención a la Declaración panameña, el Secretario de Estado de los Estados Unidos de América, George Marshall, informó al Secretario General de la O.N.U., Trygve Lie, el 27 de junio de 1947, que los Estados Unidos no transmitiría a la organización información sobre la Zona del Canal de Panamá, entre tanto no se clarificara dicha cuestión con la República de Panamá.
Irónicamente, los Estados Unidos utilizó esta Declaración de Panamá para remover a la Zona del Canal de la lista de territorios no autónomos de la O.N.U. Lo anterior significaría que al darse inicio al proceso de descolonización auspiciado por las Naciones Unidas en la década de los sesenta (1960s), mediante la adopción de la “Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos” (Resolución 1514 (XV), 14 de diciembre de 1960, Asamblea General, O.N.U.) y con la activa participación del Movimiento de Países No-Alineados (1961), la Zona del Canal de Panamá no estaría dentro del mandato descolonizador de la organización mundial.
En este sentido, es importante considerar las razones de la declaración emitida por la Delegación Panameña. Por supuesto que la razón principal era la defensa de la soberanía nacional, pues para Panamá la cuestión de la soberanía sobre la Zona del Canal no estaba abierta a discusión. Igualmente, es necesario considerar las aprehensiones panameñas respecto a las Naciones Unidas. La O.N.U. se creó luego de la segunda guerra mundial con el propósito de “librar a las futuras generaciones del flagelo de la guerra”. Pero ciertos propósitos de la organización como el respeto al principio de la libre determinación de los pueblos y la consecución de ciertos objetivos como la agenda descolonizadora estaban a penas en proceso de gestación. Al considerar el artículo 73 de la Carta de las Naciones Unidas concerniente a la “Declaración relativa a territorios no autónomos”, es muy probable que nuestros diplomáticos y delegados ante la organización mundial, mirasen con cierta suspicacia y recelo sus disposiciones. Es imperativo recordar que las Naciones Unidas conservó los mandatos de su predecesora, la Liga de Naciones. En este sentido, acontecimientos inmediatos como la situación en el Mandato Británico de Palestina darían razones adicionales para desconfiar del nuevo sistema. Es por ello que es interesante dilucidar sobre el rumbo que hubiese tomado la lucha por la recuperación de la soberanía sobre la franja canalera, si la Zona del Canal hubiese estado en la agenda descolonizadora de la O.N.U. en los años sesenta (1960s).
III. Antecedente: el Consejo de Seguridad ante los sucesos del 9 de enero de 1964
El segundo antecedente dentro de la O.N.U. a la reunión del Consejo de Seguridad en Panamá lo encontramos en los acontecimientos del 9, 10 y 11 de enero de 1964. El 10 de enero de 1964, el Embajador Aquilino E. Boyd, Representante Permanente de Panamá ante las Naciones Unidas, presentó una carta (ver O.N.U. Doc. S/5509) dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Renán Castillo Justiniano. En dicho documento, el Embajador Boyd solicitó una reunión del Consejo “a la mayor brevedad posible” a fin de que se examinara “la grave situación que existe entre Panamá y los Estados Unidos de América por razón del Canal que se encuentra enclavado en nuestro territorio”. Dicha solicitud se fundamentó en los artículos 35, ordinal 1 y 34 de la Carta de las Naciones Unidas. En su misiva, el Embajador Boyd calificó los hechos suscitados el 9 de enero de 1964 como una “agresión sangrienta” que ponía “en peligro la paz y la seguridad internacional”.
El mismo 10 de enero de 1964 se produce la reunión y Panamá, que en ese momento no ocupaba un asiento en el Consejo, es invitada a participar de conformidad con el artículo 37 del Reglamento Provisional del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (ver O.N.U. Doc. S/96/Rev.7). La primera participación en la sesión 1086 del Consejo correspondió a Panamá. En su intervención, el Embajador Boyd introdujo las causas mediatas e inmediatas de los actos violencia, así como recapituló el número de víctimas de dichos actos. La intervención del Embajador Boyd merece ser analizada por todos los estudiosos del derecho internacional. Entre otras cosas, el Embajador Boyd señaló que “La Zonal del Canal de Panamá … jamás ha sido vendida, cedida, permutada, arrendada o en forma alguna enajenada a los Estados Unidos de América. Tampoco ha sido objeto, ni podría serlo, de conquista o anexión por parte de éstos. Por tanto, Panamá siempre ha mantenido y mantiene su soberanía en tal Zona.” Igualmente explicó, “desde 1903, año en que se consumó la Convención del Canal Ístmico, los Estados Unidos de América se han venido arrogando, gradual y unilateralmente, funciones y prerrogativas que, de acuerdo con los instrumentos contractuales internacionales vigentes, no les corresponden”. Además, aclaró: “Panamá siempre ha procedido dentro de los más puros principios del derecho internacional, y a pesar de que tanto la llamada Convención del Canal Ístmico de 1903 como casi todos los demás convenios complementarios de la misma son un tanto lesivos a Panamá, mi Gobierno los ha cumplido escrupulosamente hasta ahora. No podemos decir lo mismo de los Estados Unidos de América, pues a pesar de que el Tratado de 1903 fue prácticamente impuesto a Panamá, los Estados Unidos sólo han cumplido aquellas partes del mismo que han tenido a bien cumplir y en la forma como les ha venido en gana, y lo han interpretado en muchos casos – puedo afirmar – unilateralmente.” Culminó diciendo, “es imperativo que el estatus del Canal de Panamá cambie, ya sea que éste se nacionalice, pasando a pertenecer al Estado en cuyo territorio se halla enclavado, o se internacionalice, reconociéndose a Panamá – como ocurre en los canales internacionales – una situación preferencial en relación con el mismo, pues la democracia no se practica ni se enseña a base del desconocimiento de los débiles” (ver discurso completo en O.N.U. Doc. S/PV.1086).
La reunión continuó con la intervención del Embajador Stevenson de los Estados Unidos de América, quien cuestionó que el tema se tratase en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, pues la Organización de Estados Americanos, mediante la Comisión Interamericana para de Paz, había intervenido con gran celeridad y una comisión investigadora estaba pronta a llegar a territorio panameño. Igualmente, consideró que el representante de Panamá se había “aventurado” en catalogar los hechos suscitados como “agresión” y procedió a “desmentir” sus aseveraciones, acusando a su vez a los estudiantes panameños de actos de vandalismo (ver O.N.U. Doc. S/PV.1086).
En su intervención, la delegación brasileña señaló que debido a la “escasa información” resultaba difícil juzgar las circunstancias del caso y propuso que el Consejo de Seguridad autorizase a su Presidente a exhortar a los de Estados Unidos y a Panamá “a que se ponga fin inmediatamente al intercambio de disparos y al derramamiento de sangre y a pedirles que impongan la mayor moderación posible a las fuerzas militares a sus órdenes y protejan a la población civil”. Igualmente, expresó que no había necesidad de presentar en esos momentos un proyecto de resolución. Sucesivamente, intervinieron las delegaciones de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Marruecos, Costa de Marfil, China, Checoslovaquia. Sucesivamente, la propuesta de Brasil fue adoptada por consenso.
Consecuentemente, el Presidente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Renán Castillo Justiniano (Bolivia), envió un telegrama al Ministro de Relaciones Exteriores Panameño, Doctor Galileo Solís, y al Secretario de Estado de los Estados Unidos de América, Dean Rusk, en el que realiza un “llamado a que cese inmediatamente el fuego y derramamiento de sangre”. Al mismo tiempo instó a ambos gobiernos a que “tomen las medidas necesarias para contener las fuerzas militares bajo su mando y proteger a la población civil” (Ver O.N.U. Doc. S/5519).
Tal como lo ejemplifican los acontecimientos de 1946-1947 y 1964, los intentos por multilateralizar la controversia por la Zona del Canal habían sido de una forma u otra infructuosos, retrotrayendo la controversia al ámbito bilateral. En el marco de la reunión del Consejo de Seguridad en Panamá de 1973, nuestro país encontró en un órgano principal de un foro multilateral como las Naciones Unidas, el instrumento para internacionalizar la lucha por la recuperación de la soberanía del Canal, para impulsar su discusión y fomentar su rápida solución mediante la participación de organismos y foros multilaterales. Si bien el resultado final del proceso negociador fueron dos instrumentos internacionales de carácter bilateral, léase el Tratado del Canal de Panamá y el Tratado de la Neutralidad Permanente del Canal de Panamá y su funcionamiento, el hecho de que los tratados tengan como depositario a la Organización de Estados Americanos, hayan sido registrados en las Naciones Unidas de conformidad con el artículo 102 de su Carta constitutiva, y que cuenten con un Protocolo al Tratado relativo a la Neutralidad Permanente y al funcionamiento del Canal Panamá con 40 Estados parte, son prueba fehaciente del importante rol que jugó el ámbito multilateral en la consecución de este objetivo nacional. En este sentido, la reunión del Consejo de Seguridad de 1973 marca un antes y un después en el proceso negociador, pues fue una de las primeras grandes victorias de la diplomacia panameña y al culminarse un 21 de marzo de 1973, ya se vislumbraba, en un horizonte no muy distante, en un período menor a un lustro, el 7 de septiembre de 1977.
IV. El escenario y contexto global para marzo de 1973
En 1973, el mundo y, por supuesto, las Naciones Unidas distaban muchísimo de la realidad política que actualmente vivimos. En vez de 193 Estados miembros, las Naciones Unidas estaba compuesta por 132 Estados miembros. El Consejo de Seguridad estaba conformado por sus cinco (5) miembros permanentes (Estados Unidos, Francia, Reino Unido, China y la Unión Soviética) y diez (10) miembros no permanentes, a saber, Australia, Austria, Guinea, India, Indonesia, Kenia, Panamá, Perú, Sudán y Yugoslavia.
Es importante destacar que el asiento de China ya era ocupado por la República Popular China, quienes mediante la resolución 2758 de la Asamblea General del 25 de octubre de 1971, habían sido reconocidos como el único representante legítimo de China ante las Naciones Unidas, haciéndose acreedores del asiento permanente de China en el Consejo de Seguridad. Igualmente, era la segunda ocasión en que le correspondía ocupar a Panamá un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad, siendo la primera ocasión en el período 1958-1959. En esta ocasión el período correspondería para los años 1972 y 1973.
En el contexto geopolítico, además de la Guerra Fría entre los Estados Unidos y la Unión Soviética, las tensiones entre la Unión Soviética y la República Popular China eran evidentes. En 1969 se había producido un conflicto fronterizo entre ambas potencias cerca de la isla Zhenbao y el río Ussuri. En este contexto y aprovechando dichas tensiones, las relaciones Estados Unidos-China florecieron con el viaje secreto de Henry Kissinger para reunirse con el primer ministro de China, Zhou Enlai, y culminaron con el viaje de Richard Nixon a China y su reunión con Mao Zedong en 1972.
El Movimiento de Países No Alineados consolidaba su rol como campeón de las causas descolonizadoras y la no participación en la Guerra Fría. Desde 1960 se iniciaría el proceso de descolonización, el cual casi doblaría en dos décadas la membresía de las Naciones Unidas (82 miembros a inicios de 1960, 154 miembros para 1980).
Por otra parte, el mundo era testigo de la incorporación del Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares al orden jurídico internacional, el cual había entrado en vigor en 1970. Igualmente, la comunidad internacional observaba impacientemente la posible carrera armamentista entre India y Pakistán quienes se habían rehusado a firmar el Tratado de No Proliferación. En 1974, India llevaría a cabo con éxito lo que denominó una “explosión nuclear pacífica”. Por su parte, Pakistán iniciaría su programa nuclear en la década de los setenta (1970s) y a partir de 1974 contarían con las contribuciones del tristemente célebre Abdul Qadeer Khan.
En octubre de 1973, se produciría la guerra de Yom Kipur o del Ramadán que vería involucrados a Israel, Egipto y Siria. Para ese conflicto se estima que Israel tenía a su disposición 13 bombas nucleares («Violent Week: The Politics of Death», Time, 12 de abril de 1976). Por último, el 27 de enero de 1973, Estados Unidos firmaría los Acuerdos de Paz de París que culminaban la participación estadounidense en la Guerra de Vietnam.
En marzo de 1973, el mundo se encontraba convulsionado y el horizonte vislumbraba una gran inestabilidad a nivel mundial. Panamá recibía al órgano principal encargado de mantener la paz y la seguridad internacionales con el objetivo de insertar la cuestión canalera en la delicada agenda del Consejo y equiparar las situaciones mencionadas anteriormente con la lucha panameña por la recuperación de la soberanía nacional.
V. El camino de Nueva York a Panamá
En ocasiones el análisis de la reunión del Consejo de Seguridad en Panamá se enfoca en el fondo de las sesiones y no en el gran triunfo que significó lograr trasladarlo a suelo panameño. Antes de este evento, el Consejo de Seguridad se había reunido fuera de la sede de las Naciones Unidas en Nueva York en una sola ocasión, en Addis Ababa en 1972. Cabe destacar que, hasta la inauguración de su sede actual en 1952, el Consejo se reunía intermitentemente entre Reino Unido, Estados Unidos y Francia.
Sólo para resaltar la importancia de este acontecimiento, luego de la reunión de 1973 en Panamá, el Consejo de Seguridad se reunió fuera de su sede en Nueva York únicamente en otras dos ocasiones, a saber, Ginebra, Suiza, en 1990, y Nairobi, Kenia, en 2004. Es decir, que, desde el establecimiento de su sede en Nueva York, el Consejo de Seguridad ha celebrado, hasta el día de hoy, sesiones fuera de la sede solamente en cuatro Estados: Etiopía, Panamá, Suiza y Kenia.
Las reuniones o sesiones del Consejo de Seguridad fuera de su sede no deben confundirse con las misiones llevadas a cabo, en ocasiones, por este órgano principal de las Naciones Unidas. Usualmente, dichas misiones del Consejo de Seguridad están compuestas por un número limitado de miembros.
De conformidad con el artículo 28, numeral 3, de la Carta de las Naciones Unidas, “el Consejo de Seguridad podrá celebrar reuniones en cualesquiera lugares, fuera de la sede de la Organización, que juzgue más apropiados para facilitar sus labores.” De igual forma, el Reglamento Provisional del Consejo de Seguridad, establece en su artículo 5 que en “cualquier miembro del Consejo de Seguridad o el Secretario General podrán proponer que el Consejo de Seguridad se reúna en otro lugar. Si el Consejo de Seguridad acepta esta propuesta, determinará el lugar y el período durante el cual habrá de reunirse en tal lugar”.
En el caso de Panamá la propuesta se presentó por conducto de una carta fechada 9 de enero de 1973 dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad, firmada por el Ministro de Relaciones Exteriores de Panamá, Juan Antonio Tack. El Canciller Tack propuso como tema general de la reunión “Examen de las medidas dirigidas al fortalecimiento de la paz y la seguridad internacionales y a la promoción de la cooperación internacional en América Latina, en consonancia con las disposiciones y principios de la Carta y las resoluciones relativas al derecho de libre determinación de los pueblos y al respeto estricto de la soberanía y la independencia de los Estados” (ver O.N.U. Doc. S/10858). Igualmente, el Presidente del Grupo Latinoamericano, el Embajador Augusto Espinosa, Representante Permanente de Colombia ante las Naciones Unidas, expresó la “simpatía y solidaridad de las delegaciones que lo integran con la decisión de Panamá de proponer una reunión del Consejo de Seguridad en la ciudad de Panamá” (ver O.N.U. Doc. S/10859).
En las sesiones 1684 y 1685 del 16 de enero de 1973, el Consejo de Seguridad decidió aceptar en principio la invitación de Panamá y pedir al Comité del Consejo de Seguridad encargado de la cuestión de la celebración de sesiones del Consejo fuera de la Sede que examinara todos los aspectos relativos a los arreglos necesarios y presentara un informe al Consejo. Dicho Comité presentó un informe con fecha de 25 de enero de 1973 (ver O.N.U. Doc. S/10868). El informe, en su párrafo veintiuno (21) relata que el Presidente del Comité, en su décimo segunda sesión, declaró que existía consenso para recomendar al Consejo de Seguridad celebrar la reunión en Panamá bajo el tema “Examen de medidas para el mantenimiento y fortalecimiento de la paz y la seguridad internacionales en América Latina, de conformidad con las disposiciones y los principios de la Carta”. Igualmente, el Comité, en el párrafo 22 de su informe, propuso una metodología de trabajo y envió un proyecto de resolución al Consejo de Seguridad, el cual se transcribe en el párrafo 23 del informe. El proyecto de resolución presentado por el Comité fue aprobado de forma unánime por el Consejo de Seguridad en su sesión 1686, adoptándose la Resolución 325 del 26 de enero de 1973 (un día antes de la firma de los Acuerdos de Paz de París). Una vez adoptada la resolución, el Embajador Boyd agradeció el apoyo Latinoamericano, Africano, Asiático y Árabe a la iniciativa panameña, y aprovechó para anunciar, de forma magistral, que Panamá deseaba que “el Consejo, dentro del marco de la Carta, ensaye fórmulas que tiendan a quitarle el detonador a la explosiva situación que existe en mi país debido al enclave de tipo colonialista denominado Zona del Canal de Panamá, que divide nuestro territorio en dos e impide nuestra integración territorial, política, económica y social” (ver O.N.U. Doc. S/PV.1086). Ante la intervención panameña, los Estados Unidos, mediante su representante en el Consejo, Sr. Phillips, reiteró las “reservas” que tenía su país sobre realizar dichas reuniones en Panamá. En particular, las que habían sido externadas por el Embajador Bush, en su declaración el 16 de enero ante el Consejo (sesión 1685), y concluyó diciendo que el Consejo no podría “evitar el debate sobre problemas bilaterales que no están sometidos a su consideración, muchos de los cuales podrían ser planteados dentro de un orden del día elaborado en términos tan amplios, y podría añadir que las declaraciones del Sr. Boyd de la mañana de hoy han subrayado ese hecho”.
Tales fueron los efectos de la resolución 325 del Consejo de Seguridad y del pronunciamiento del Embajador Boyd, que la Agencia Central de Inteligencia, mediante su Oficina de Estimaciones Nacionales, produjo un Memorándum de fecha 2 de febrero de 1973 titulado “El Consejo de Seguridad de la O.N.U. se reúne en Panamá: Implicaciones para las negociaciones de los Tratados del Canal”. El Memorándum, desclasificado en el año 2007, cataloga como ambiciosas las aspiraciones del General Omar Torrijos, Jefe de Gobierno de Panamá en la época, que consistían en la plena jurisdicción panameña sobre la Zona del Canal lo más pronto posible y un tiempo definido para la duración de un nuevo tratado, después del cual el Canal revertiría a manos panameñas. El documento señala que los esfuerzos negociadores de 1971-1972 estaban tan muertos como el proyecto de tratados de 1967. Igualmente, predice que las demandas de Torrijos se endurecerían a partir de la reunión del Consejo en Panamá, que las posibilidades de actos de violencia e incidentes en contra de Estados Unidos eran considerables. El Memorándum concluye que con este nuevo escenario era de esperarse otra gran crisis en las relaciones Estados Unidos-Panamá. (ver CIA-RDP79R00967A001600010016-7).
VI. La reunión del Consejo de Seguridad en Panamá
Durante las diez sesiones del Consejo de Seguridad celebradas en la República de Panamá, la presidencia del Consejo estuvo a cargo de Panamá. La presidencia le correspondía a Panamá debido al carácter rotativo de la misma, consagrado en el artículo 18 del Reglamento Provisional del Consejo, que establece: “La Presidencia del Consejo de Seguridad recaerá, por turno, en los Estados miembros del Consejo de Seguridad en el orden alfabético inglés de sus nombres. Cada Presidente permanecerá en funciones por espacio de un mes civil”. Es decir, que a Panamá le correspondió ser sede de dichas sesiones del Consejo de Seguridad y a su vez presidirlas. Dicho honor fue investido en las figuras del Embajador Aquilino Boyd, Representante Permanente de Panamá ante las Naciones Unidas, el Canciller Juan Antonio Tack, y el Jefe de Gobierno, según la Constitución del ’72, el General Omar Torrijos Herrera.
Las sesiones trataron temas varios los cuales trataré de resumir brevemente con la asistencia del resumen elaborado de las sesiones del Consejo de Seguridad en Panamá por las Naciones Unidas (ver O.N.U. Doc. S/RES/330(1973)) y el trabajo del Profesor Armando Muñoz Pinzón (ver Armando Muñoz Pinzón, Valor de la sesión del Consejo de Seguridad en Panamá, La Estrella de Panamá, 8 de junio de 2014). En su sesión 1695, el 15 de marzo de 1973, es decir hoy hace 45 años, el Consejo escuchó al general Omar Torrijos quien, en palabras del historiador Muñoz Pinzón, “destacó la lucha del pueblo panameño por la defensa de la soberanía y la eliminación del enclave colonial”. Ese mismo día, en la sesión 1696, se invitó a los representantes de quince (15) Estados miembros de las Naciones Unidas a participar sin derecho a voto de las discusiones. Igualmente, de conformidad el artículo 39 del Reglamento Provisional del Consejo se invitó al Secretario General de la Organización para la prohibición de las armas nucleares en América Latina (OPANAL), Héctor Gros Espiell a participar de la sesión. En las sesiones 1697, 1698, 1699 y 1700 se invitó a participar a un total de once (11) Estados adicionales, así como a dignatarios de organizaciones internacionales como el Secretario Ejecutivo de la Organización para la Unidad Africana y el Observador Permanente de la Liga de los Estados Árabes ante las Naciones Unidas.
Durante sus diez (10) sesiones en Panamá, el Consejo de Seguridad aprobó una Resolución. La Resolución 330 (1973) fue adoptada en la sesión 1704 del Consejo con una votación favorable de doce (12) votos y tres (3) abstenciones, a saber, Estados Unidos, Francia y Reino Unido. En su parte resolutiva, se (1) exhorta a los Estados a dictar medidas apropiadas para impedir la acción de aquellas empresas que deliberadamente pretenden coaccionar a países de América Latina; (2) pide a los Estados que, para mantener y reforzar la paz y la seguridad en América Latina, se abstengan de aplicar o fomentar el uso de todo tipo de medida coercitiva contra Estados de la región (ver O.N.U. Doc. S/RES/330(1973)).
En esa misma sesión (1704) celebrada el 21 de marzo de 1973, le correspondió al Presidente del Consejo, el Embajador Aquilino Boyd, hacer uso de la palabra (ver O.N.U. Doc. S/PV.1704). En una de las intervenciones más memorables en los Anales del acervo diplomático panameño, el Embajador Boyd rememora sobre el surgimiento del Estado y la nación panameña, el sueño del Libertador Bolívar y las legítimas aspiraciones del pueblo panameño, incluyendo la desnuclearización de América Latina y la cuestión del Canal de Panamá. Sobre este último punto se refirió a esta situación como un “enclave gubernamental extranjero que divide a nuestro país en dos partes”. Señaló, además, que la Convención del Canal Ístmico de 1903, lesionaba la integridad física del territorio panameño, estableciendo además otras restricciones de orden jurídico, político, económico, social y cultural, con la agravante de que dichas limitaciones o restricciones fueron impuestas unilateralmente por los Estados Unidos. Adicionalmente, calificó como una situación de tipo colonial las abrumadoras facultades que tenía Estados Unidos en territorio panameño.
El Embajador Boyd también se refirió al artículo 1 de la Convención del Canal Ístmico, que transformaba a Panamá en una especie de protectorado, al establecer que Estados Unidos garantizaría y mantendría la independencia de nuestro país. Igualmente, explicó que el artículo 136 de la Constitución de 1904 estipulaba que “El Gobierno de los Estados Unidos podrá intervenir, en cualquier punto de la República de Panamá para restablecer la paz pública y el orden constitucional si hubiese sido turbado”. Dichas estipulaciones serían abolidas en 1936.
De igual forma, el Embajador Boyd recordó los incidentes de 1959 y 1964, expresando a su vez que la principal causa de conflicto entre los Estados Unidos y Panamá era la perpetuidad de la concesión canalera, la interpretación unilateral de los Estados Unidos de las estipulaciones contractuales y el ejercicio de la jurisdicción estadounidense sobre la Zona del Canal. Argumentó que la perpetuidad de la concesión canalera carecía de sustento moral y jurídico. El Embajador Boyd culminó su intervención agradeciendo el apoyo de los distintos Estados del orbe a la causa panameña. Acto seguido, se decretó un receso en la sesión.
Una vez reanudada la sesión 1704, asumió la presidencia el Canciller Juan Antonio Tack, quien sometió a la consideración de los Estados miembros del Consejo de Seguridad un proyecto de resolución auspiciado por Guinea, India, Indonesia, Kenia, Panamá, Perú, Sudán y Yugoslavia (ver O.N.U. Doc. S/10931/Rev.1). El proyecto tomaba nota de la “Declaración Conjunta” de Panamá y los Estados Unidos del 3 de abril de 1964, y de la disposición de ambos Estados para la abrogación de la Convención del Canal Ístmico de 1903 mediante un nuevo tratado. Igualmente, les exhortaba a proseguir con sus negociaciones y decidía mantener la cuestión canalera bajo su consideración. Sobre este particular, es importante destacar los aportes y el rol del Doctor Jorge Illueca en la redacción de este proyecto de resolución.
Se procedió a la votación ordinaria del proyecto de resolución que contó con trece (13) votos a favor (los ocho proponentes más Australia, Austria, China, Francia y la Unión Soviética), uno (1) en contra (Estados Unidos) y una (1) abstención (Reino Unido). El proyecto de resolución fue rechazado debido al voto negativo de uno de los miembros permanentes del Consejo.
En su explicación de voto, el representante de los Estados Unidos aseveró que el proyecto de resolución y la reunión del Consejo de Seguridad tenía por objeto presionar a una de las partes respecto de una negociación bilateral, haciendo más difíciles las negociaciones y obstaculizando la utilidad del Consejo de Seguridad. En reiteradas ocasiones el representante estadounidense expresó el carácter bilateral del proceso de negociaciones, por lo que no consideraban conveniente o adecuado que el Consejo de Seguridad adoptase una resolución sobre dichas cuestiones. Tachó el proyecto de resolución como desequilibrado e incompleto.
Sobre la cuestión del denominado “veto” dentro del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, es menester hacer ciertas aclaraciones. La Carta de las Naciones Unidas no utiliza el término “veto” en ninguno de sus artículos. El artículo 27 de la Carta de las Naciones Unidas explica que para “cuestiones de procedimiento” únicamente es necesario el voto favorable de por lo menos nueve Estados miembros del Consejo. Para “todas las demás cuestiones”, incluyendo la adopción de resoluciones, según el inciso tercero del mismo artículo, es necesario el voto favorable de por lo menos nueve miembros incluyendo el de los cinco miembros permanentes. En la práctica, el Consejo de Seguridad ha interpretado que los miembros permanentes del Consejo también pueden abstenerse, sin que ello necesariamente afecte la adopción de la resolución. En este sentido es importante destacar el hecho de que el proyecto de resolución sobrepasara el margen de los 9 votos necesarios para su adopción, pues forzó a los Estados Unidos a ejercer, por tercera vez en la historia del Consejo de Seguridad, la prerrogativa consagrada en el artículo 27, numeral 3, de la Carta de las Naciones Unidas, conocida también como el derecho a veto.
El representante del Perú y a la postre futuro Secretario General de las Naciones Unidas, Javier Pérez de Cuellar, dijo que el veto estadounidense en vez de ser “reconocido como un fracaso o una derrota … dignifica la lucha del Gobierno y del pueblo de Panamá”. Por su parte, el Canciller Tack se dirigió al Consejo y en nombre de Panamá declaró que la lucha no culminaría hasta cuando “recibamos la satisfacción plena de nuestras legítimas e irrebatibles aspiraciones y se perfeccione el proceso de nuestra independencia mediante el ejercicio de la jurisdicción sobre la totalidad del territorio panameño y el ejercicio pleno de la soberanía sobre nuestros recursos naturales.”
La sesión culminó con la intervención del representante de Guinea, quien, con la autorización de los miembros del Consejo, formuló en nombre de éste una declaración de consenso como expresión de gratitud para con el país huésped, agradeciendo la generosa hospitalidad y la cortesía y cooperación invariables.
VII. Conclusiones
El éxito diplomático de trasladar el Consejo de Seguridad fuera de su sede con el propósito de sesionar en el territorio de un Estado miembro por segunda vez en su historia, sin duda alguna representó un momento cumbre en la política exterior panameña que a su vez se tradujo en la consecución de los objetivos planteados sobre la cuestión canalera (abrogación del Tratado de 1903 mediante un nuevo tratado). El hecho de que la cuestión del Canal de Panamá se discutiese en un foro multilateral como el Consejo de Seguridad y que una parte importante de sus miembros (13 Estados miembros) considerase que la continuación de esta situación podría representar una amenaza a la paz y seguridad internacionales, sin duda alguna impulsó la agenda panameña y agregó la presión mundial a los Estados Unidos.
Por otro lado, Panamá aumentó su participación en los foros multilaterales y en la agenda de la paz y seguridad internacionales luego de 1973. Con el advenimiento de la Guerra del Yom Kipur o del Ramadán en Octubre del ’73, Panamá contribuyó con 406 observadores militares a la Segunda Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas (FENU II) emplazadas en un sector del Canal de Suez y después en la península de Sinaí (ver Edy Kaufman et al., Israel-Latin American Relations, pág. 16-17). El propósito de FENU II era supervisar la cesación del fuego entre las fuerzas egipcias y las fuerzas israelíes una vez concluidos los acuerdos de 18 de enero de 1974 y de 4 de septiembre de 1975, así como supervisar la redistribución de las fuerzas egipcias e israelíes y el control de la zona de separación establecidos en virtud de esos acuerdos.
Igualmente, en 1976 Panamá se incorporaría al Movimiento de Países No Alineados, foro en el que existía amplia simpatía y apoyo para la causa canalera. La internacionalización de la lucha panameña también sirvió para que nuestro país luego de culminado su segundo período como miembro no permanente del Consejo Seguridad (1972-1973) fuese elegido nuevamente para el período 1976-1977. Lo anterior, es un testimonio inequívoco del rol protagónico que jugó nuestro país en esa época en el concierto de las naciones.
No puedo concluir sin antes recalcar que la reunión del Consejo de Seguridad marcó un antes y un después en la lucha diplomática por la recuperación de la zona del Canal. Convirtió a un país con un gobierno militar relativamente aislado, en el estandarte de la causa descolonizadora y antiimperialista a nivel mundial. Permitió realizar uno de los sueños de Bolívar, pues entre el 15 al 21 de marzo de 1973, el mundo eligió una capital, y esa capital fue Panamá.
